Политичката економија на судските реформи[1]

 

Осврнувајќи се на проблемот на судската неефикасност, пред извесно време, Познер сугерираше дека тој се сведува на проблемот со јајцето и кокошката: земјите во развој можеби не можат да си дозволат востановување на ефикасен судски систем, но без востановување на ефикасен судски систем тие можеби никогаш нема толку да се развијат за да си дозволат востановување на ефикасен судски систем.

Несомнено, Република Македонија денес се соочува со овој проблем. Тој се наметнува како актуелен поради фактот што иако Република Македонија тежнее да оствари одржлив економски развој, таа не постигнува некои позабележителни резултати на ова поле. Според тезата имплицирана во Познеровата изрека следи дека неефикасното судство е пречка за економскиот развој. Во една варијанта, таа теза тврди дека економскиот развој коинцидира со постоењето механизми за контрола врз државната власт и промоција на владеењето на правото, а таквите механизми се олицетворени во институцијата на ефикасно судство. Другата нејзина варијанта, пак, ги поврзува двете големини подиректно, тврдејќи дека ефикасното судство придонесува за економски развој преку олеснување на размената помеѓу субјектите на пазарот. Ниту првата ниту втората не е емпириски поткрепена во целост.[2] Ова дотолку повеќе што до денес во светот не постои широк консензус околу што тоа всушност значи судската ефикасност и како таа се мери. И покрај ова, се чини дека сите релеванти фактори – пред се меѓународни, а потоа и домашни – го прифаќаат споменатиот заклучок, имено дека отсуството на економски развој во Република Македонија се должи, помеѓудругото, и на непостоењето на ефикасен судски систем во земјата.[3] Еднаш прифатен како работна претпоставка, овој заклучок води до потребата од судски реформи.[4]

Гледано од споредбена перспектива, судските реформи се спроведуваат според четири комплементарни методологии. Популарно, тие можат да се наречат: (1) Повеќе Ресурси, (2) Помалку Случаеви, (3) Посложени Стимулации, (4) Поедноставни Процедури.

(1) Повеќе Ресурси. Според многу мислења, недостатокот на ресурси е еден од факторите кој влијае врз ниското ниво на судската ефикасност. Сепак, компаративните студии воглавно не индицираат врска помеѓу вкупното ниво на распределени средства и времето и квалитетот на решавање на судските случаеви. Еден од проблемите за прецизно утврдување на влијанието на овој фактор лежи во фактот што во многу судски реформи тој, по правило, е искомбиниран со најразлични други мерки. Затоа, и кога пакетот реформи дава позитивни резултати, не е возможно со сигурност да се утврди дали зголемувањето на судката ефикасност се должи на зголемените ресурси или пак на другите мерки. Постои, на пример, случај на зголемување на судската ефикасност, во смисла на скратено времетраење на судските дела, преку истовремено зголемување на бројот на судии и воведување на усно сослушување. Сепак, самата специфика на случајот не дозволува извлекување издржан заклучок дека зголемување на судската ефикасност се должи само на зголемувањето на ресурсите, а не и на воведувањето на усно сослушување.

Само по себе, зголемувањето на ресурси може да придонесе за намалување на бројот на незавршени случаеви на краток рок, но само во судските системи кои вложуваат сериозни усилби да проработат подобро. Во спротивност, онаму каде што не се преземаат подлабоки и долгорочни реформски зафати, зголемувањето на ресурсите, и покрај придонесот кон првично зголемување на ефикасноста, се покажува како погубно за судскиот систем на подолги патеки, бидејќи се сведува на пренасочување на средствата потребни за решавање на системските проблеми. Воведувањето или осовременувањето на информациско-технолошки системи, од своја страна, го намалува застојот во судските постапки и ја намалува корупцијата. Но ваквата релација не значи дека зголемувањето на ресурсите директно ја зголемува ефикасноста. Варијаблата што директно е зголемена во случајов е транспарентноста. Компјутеризираните досиеа се потешки за манипулација, што ја намалува можноста за „губење на досието“ со цел извлекување материјална корист за возврат.

Несомнено, една од најзабележивите области на судска неефикасност од споредбена перспектива е судското раководење со административни прашања од типот на потпишување налози за плати и порачки на канцелариски материјал. Во многу случаеви, таквата состојба е подобрена преку создавање на централизирана административна служба екипирана со персонал обучен за извршување задачи слични на споменатите. Но ваквата поставеност на работите може да ја намали судската независност, бидејќи подведува прашања од важност за непречено и континуирано функционирање на судовите под дискреција на извршната власт.

Општо земено, иако се чини дека судската ефикасност не е директно поврзана со нивото на ресурси, нивното зголемување може да придонесе за подобрување на судските перформанси, под услов со сигурност да се утврди дека проблемот лежи токму во недостатокот на средства. Но, бидејќи е малку веројатно да се очекува судовите сами и отворено да признаат дека се неефикасни, таквиот услов ретко ќе биде исполнет.

(2) Помалку Случаеви. Основната верзија на квантитативната теорија на судството сугерира дека подигањето на процедуралните пречки за адмисија директно повлекува намалување на акумулацијата на случаеви и нивниот застој. Но истражувањата во оваа област укажуваат дека подигањето на таквите пречки само по себе не ги решава овие проблеми, поготово ако тие се хронични. Се претпоставува дека оваа девијација произлегува од слабите стимулации на кои што се подложени судиите, од што пак следи дека тие нема да ја зголемат својата продуктивност ако се убедени дека одржувањето на претходното ниво на застој не повлекува негативни последици.

Понатаму, во земјите каде што значителен дел од населението говори јазик различен од мнозинскиот, реформите кои имаат за цел зголемување на пристапноста до правдата преку преведувачи или обезбедување правни материјали на повеќе јазици не само што ги зголемуваат трошоците за процесирање на судските дела, туку воедно го зголемуваат и нивниот број, имајќи предвид дека припадниците на малцинските заедници, по правило, почесто бараат заштита на нивните права. Затоа, технички гледано, секоја процедурална реформа која го зголемува пристапот кон правдата, како и онаа која го намалува прагот на парница, може да доведе до пораст на акумулацијата на случаеви, нивниот застој и трошоци. Од аспект на оваа методологија, таквите мерки се недобредојдени. Сепак, таму каде што пристапот до правдата е главен проблем, краткорочниот пораст на акумулацијата, застојот и трошоците е неизбежен, но не секогаш повлекува и неефикасност. Ова дотолку повеќе што односот помеѓу пристапот до правдата и ефикасноста е обично позитивен кога е поврзан со структурни или фундаментални промени во самиот судски систем. На пример, мерките насочени кон олеснување на пристапот до судовите од прва инстанца, како што се поедноставувањето на постапките или ограничувањето на учество на правни застапници на одредени степени на спорот, обично се поврзани со намалување на времето потребно тој да се реши, а со самото тоа, со зголемување на судската ефикасност. Зголемување на судската ефикасност е забележано и при релаксирањето на правните предуслови за вложување жалба.

Конечно, ограничување на пристапот до правдата само заради зголемување на судската ефикасност отвара голем број на социјални и етички прашања. Ефикасноста не е цел сама за себе, и затоа е прифатливо постоењето процедури кои се обраќаат на останатите аспекти на општественото живеење, дури и кога тие не се ефикасни. Така на пример, ако пристапот до правдата е прескап, правдата може да стане привилегија само на богатите, што на долг рок обично се покажува како погубно за целиот општествен систем. Слично на ова, општопознато е дека утврдувањето на фактичката состоја со помош на порота е скапо и ретко кога веродостојно. Сепак, во земјите во кои постои традиција на недоверба кон власта и неадекватна примена на пресумпцијата на невиност, поротата всушност може за зголеми општата ефикасност на судскиот систем, преку реставрација на чувството на легитимност, намалување на бројот на невини осуденици, како и оневозможување корупција на судиите.

(3) Посложени Стимулации. Оваа методологија главно ја третира проблематиката однесувањето на судиите, правните застапници и странките во спорот, конкурентноста на судовите и алтернативното решавање на споровите (АРС).

Првиот поднаслов доаѓа до општ заклучок дека иако однесувањето на судиите може да се моделира на најразлични начини, не секој модел води кон поодговорно однесување. Утврдувањето рокови за завршување на споровите е, на пример, општоприфатен начин на справување со судската неефикасност, но бележи слаби резултати во споредбена перспектива. Без разлика дали овие рокови се утврдуваат со закон или со внатрешни судски акти, тие воглавно не се почитуваат. Тоа можеби доаѓа од неможноста да се формулира доволно прецизен стандард за утврдување дали застојот се должи на несовесно работење или на легитимни потешкотии. Покрај тоа, секој утврден рок, по правило, инкорпорира исклучоци кои се доволно широки да акомодираат било кој спор. Поединечните календари, за разлика, имаат поголемо влијание врз однесувањето на судиите, во насока на зголемување на нивата одговорност. Докажано е дека граѓанските спорови се решаваат значитено побрзо во судовите со усвоени поединечни календари, т.е. каде што случајот се доделува на одреден судија, кој го следи неговиот развој од почеток до крај, отколку во судовите со генерални календари, т.е. каде што повеќе судии работат на различни аспекти на случајот во различно време. Се смета, дека тоа се должи на фактот што поединечните календари овозможуваат лоцирање на причините за застој во поединечен судија, што пак, придонесува за поефикасно работење на тој судија.

Слично на ова, менаџирањето на споровите – збир на техники кој, помеѓудругото, опфаќа предходни рочишта, строги распореди и скратена истражна постапка – исто така може да придонесе за посовесно однесување на судиите.  Според некои истражувања, иако предходните рочишта немаат некој позабележителен ефект врз времетраењето на случајот или активностите за помирување, тие го зголемуваат квалитетот на главното рочиште. Истотака, забележано е дека скратената истражна постапка ги намалува времетраењето и трошоците на спорот. Сепак, се чини дека главната предност на овие техники лежи во способноста да генерираат прецизни статистички податоци, кои придонесуваат за намалување на застојот, просто затоа што судиите настојуваат да прикажат подобри бројки.  

Вториот поднаслов тврди дека контролата врз адвокатските хонорари не доведува до зголемена ефикасност, по пак затоа, дерегулацијата на пазарот на правни услуги ја постигнува целта. Имено, воведувањето конкуренција помеѓу адвокатските комори, од една, и другите професии, од друга страна, може да претставува делотворна стратегија за зголемување на ефикасноста. Искуствата покажуваат дека воведувањето на таква конкуренција ја зголемува понудата на правна помош и ги намалува трошоците, при што, последново не е секогаш пропратено со опаѓање на квалитетот на самата правна помош. Од споредбена перспектива, дерегулацијата придонесува за влез на медијатори и осигурителни компании на пазарот на правни услуги, а со самото тоа за подобар однос медијација/парница, т.е. помалку судски дела. Воведувањето строги критериуми за влез во адвокатските комори или задолжително зачленување во ваквите асоцијации исто така може да влијае врз посовесно однесување на правните застапници. На сличен начин, системите на акредитација ги прават правно-образовните установи поодговорни и го зголемуваат квалитетот на правната професија. Сепак, бидејќи последниве две мерки се исто така и мерки за создавање правнички монопол, нивната примена треба да се комбинира со мерки за внесување разновидност во начинот на пружање правната помош. Од своја страна, пак, ограничувањето на адвокатските хонорари може да доведе до намалена ефикасност преку опаѓање на понудата на адвокати. Се разбира, високите хонорари не се систематски пожелни, но истото се однесува и на ефтиниот пристап до правната помош, бидејќи второво може да доведе до ангажирање на адвокати и при најмали спорови кои инаку би можеле да се решат преку арбитража. Намалените трошоци истотака го зголемуваат и бројот на поведени парници – и издржани и неиздржани.

Конечно, пониските судски службеници мораат истотака да бидат опфатени со реформските зафати. Високото ниво на корупција се поврзува со концентрацијата на административните задачи во рацете на еден службеник, бидејќи поткупот станува полесен и поисплатлив кога еден поединец, кој може лесно да се идентификува, ја има моќта за го забрза или забави судскиот процес. Во оваа смисла, се забележува дека реформите кои ги дисперзираат административните задачи го намалуваат нивото на корупција.

Третиот поднаслов го прифаќа ставот дека еден од начините да се обесхрабри бесконечното парничење е да се зголемат директите трошоци на страниките, или барем на една од нив. Во земјите каде што првиот ден од судењето е бесплатен, а потоа судските трошоци прогресивно растат, најголем број парници траат еден ден. Но тоа што судскиот систем го добива со зголемување на брзината го губи преку отежнување на пристапот до правдата на посиромашните со покомплицирани случаеви.

Понатаму, механизмите за пренос на вкупните судски трошоци врз странката-губитник во спорот во голема мера го оневозможуваат произволното парничење, бидејќи ги одвраќаат странките кои се без шанси да успеат во спорот, но кои ја покренуваат парницата со цел спогодбено да изнудат материјална корист од бранителот. Сепак, во случаите каде што и двете страни имаат разумна можност за победа, секоја од нив може да биде охрабрена да потроши повеќе, во надеж дека така ќе прикаже поуверлив случај и следствено на тоа ќе победи и не ќе мора да плати. Овој феномен придонесува за високи трошоци во некои земји, и го прави нејасен општиот ефект на парничните трошоци врз судската ефикасност.

Четвртиот поднаслов тврди дека создавањето специјализирани судови ја подобрува ефикасноста, делумно бидејќи таквите судови имаат забрзани и поедноставени постапки, а делумно затоа што нудат алтернативен форум кој како таков им конкурира на регуларните судови. Ова најмногу се однесува на основањето судови за прекршоци или за дела од мало значење, кои значително ги намалуваат времетраењето и застојот, а го зголемуваат пристапот до правдата насекаде каде што се воведуваат. Судовите специјализирани по правни области истотака ја зголемуваат ефикасноста.

Последниот, петти, поднаслов е на становиште дека АРС треба да се поттикнува, бидејќи овозможува конкуренција и избор. Ова пак ја намалува можноста за корупција, бидејќи судски систем кој мора да се натпреварува за надлежност со други институции не е во состојба да изнудува значителна материјална корист од странките во спорот. Додека воведувањето АРС на доброволна основа е прифатено како позитивна реформска мерка, ефектот на задолжителното АРС е спорен. Извесен број на студии доаѓаат до заклучок дека упатувањето спорови на задолжитена арбитража не влијае позначително врз времетраењето на случаевите, работните часови на правните застапници, задоволството на сите инволвирани субјекти и нивното сфаќање на концептот на праведност.

(4) Поедноставни Процедури. Утврдено е дека комплексните процедури повлекуваат високо ниво на корупција, неконзистентност, неискреност, непристапност до правдата, како и подолги судски процеси. Спротивно на ова, поедноставувањето на постапките и зголемувањето на нивната флексибилност позитивно влијае врз ефикасноста и пристапот до правдата во земјите со хронична судска стагнација. Една од таквите реформски мерки е зголемувањето на оралните елементи во судските постапки на сметка на пишаните, со оглед на фактот што последниве резултираат во фрагментација на судскиот процес и недостаток на директен контакт помеѓу судиите и изворите на сведоштва – појави кои се поврзуваат со неефикасноста на судскиот систем. Слична мерка е креирањето различни процедури за различни видови случаи. Во иста насока, потребно е да им се овозможи на судовите сами да решаваат за својата организациона поставеност и процедуралните правила преку делегирање на овие надлежности од законодавниот дом на судските власти. Ваквата мерка создава простор за експериментација и иновации кој им овозможува на локалните судови да се прилагодат на локалните услови и потреби – нешто што е тешко остварливо кога секоја процедурална промена би одела преку законодавниот дом.

Но, истотака е забележано дека не секоја процедурална рационализација вродува со плод. Има земји, на пример, во кои воведувањето обрасци со цел поедноставување на вложувањето тужби всушност ја зголемила комплексноста на целиот процес. Понатаму, при фокусирањето на забрзување и поефтинување на постапките, се ризикува губење на некои немерливи вредности на постапката.  Во оваа смисла, воведувањето на прелиминарни сослушувања во некои кривични постапки е пример за реформска мерка која го намалува застојот во кривичните случаи, но на сметка на веродостојноста на утврдувањето фактичка состојба и заштитата на обвинетите.

***

Досегашниот осврт имаше за цел да прикаже дел од споредбените видувања и заклучоци за динамиката на судските реформи и истите да ги доближи до релевантните фактори во државава, кои можеби во нив ќе препознаат практични решенија за некои од проблемите кои се присутни во судскиот систем на Република Македонија. Во случај да се оствари последново, комплексноста на судските системи налага неколку предупредувања. Првото се однесува на фактот што горе-опишаните методологии се развиени врз основа на емпириски резултати. Некритичкото прифаќање на ваквите резултати може да биде контрапродуктивно, бидејќи некои елементи на судскиот систем не се лесно мерливи и тешко можат да се дефинираат без нивно контекстуално позиционирање. Понатаму, методологиите се развиени од споредбена перспектива. Затоа секоја потенцијална трансплантација на странски институти во домашниот судски систем, за да биде успешна, мора да има одговор на прашањето: во која мера дадениот институт го должи своето постоење на односите на моќ во дадената земја и во која мера тие се различни од домашните? Истотака, треба да се земе предвид дека судските реформи кои имаат за цел подобрување на ефикасноста честопати даваат негативни почетни резултати. Кога квалитетот на правдата се подобрува, расте и нејзината побарувачка. Поголема побарувачка значи и поголемо оптоварување на системот, што пак може повторно да предизвика неефикасност или барем да остави таков впечаток.  Покрај ова, за да биде успешна, судската реформа мора да ја има предвид локалната политичка реалност, да настојува да понуди остварливи решенија и најважно – да ги неутрализира силите кои имаат полза од одржувањето на статус кво. Успешноста на судските реформи во извесна мера зависи и од моќта на институциите на граѓанското општество, како што се медиумите, позиционите политички партии и стопанските комори, кои можат да извршат притисок врз судство ако тоа одбегнува да се реформира. Истиот тој притисок може да дојде и однадвор, од странските влади и корпорации – институтции кои, иако не се доволни да доведат до реформи, се несомнено неопходни за нивниот успех доколку се преземат.

 

 

 

Користена Литература:

1. Џоел Нгуги, Контролирање на Нео-Либералините Реформи: Владеењето на Правото како Ослободувачки и Ограничувачки Дискурс, University of Pennsylvania Journal of International Economic Law, 2005.
2. Џон Милс, Уставни и Институционални Принципи за Промовирање на Владеењето на Правото, Florida Journal of International Law, 2004.
3. Роналд Даниелс и Мајкл Требилко, Политичката Економија на Реформите за Владеење на Правото во Земјите во Развој, Michigan Journal of International Law, 2004.
4. Министерство за Правда на РМ, Стратегија за Реформи во Судството, 2004.
5. Хуан Карлос Ботеро и други, Судска Реформа, WBRO, 18(1), 2003.
6. Симеон Џанков и други, Судска Пракса, Quarterly Journal of Economics, 2003.
7. Хирам Ходош, Реформирање на Судските Реформи Инспирирани од Американските Модели, Eight Annual Clifford Symposium on Tort Law and Social Policy, 2002.
8. Рафаел Ла Порта и други, Гаранциите на Слободата, Working Paper 8759, National Bureau for Economic Research, Cambridge, Mass., 2002.
9. Франк Уфам, Правењето Митови во Ортодоксијата на Владеењето на Правото, Carnegie Endowment for Int'l Peace, Democracy and Rule of Law Project, Working Paper No. 30, 2002
10. Спогодба за Стабилизација и Асоцијација помеѓу Република Македонија и Европските Заедниции и нивните земји-членки, 2001.
11. Давид Варела и Вина Мајани, Доминиканската Република: Прв Статистички Преглед на Судскиот Сектор, World Bank, Latin America and the Caribbean Region, Poverty Reduction and Economic Management Unit, Washington, D.C., 2001.
12. Дејвид Луис Финеган, Создавањето и Работењето на Комерцијалниот Суд на Танзанија, World Bank, Washington, D.C., 2001.
13. Стивен Хендрикс, Гватемалските Центри на Правдата: Места за Промовирање на Транспарентноста, Ефикасноста и Пристапот до Правдата, American University International Law Review, 15(4): 813-67, 2000.
14. Ричард Месик, Судските Реформи и Економскиот Развој: Преглед на Прашања, WBRO, 14(1), 1999.
15. Марија Даколиас и Хавиер Саид, Судска Реформа: Процес на Промени преку Пилот Судови, Вашингтон, World Bank, 1999.
16. Едгардо Бускаљиа и Марија Даколиас, Анализа на Причините за Корупција во Судството, Law and Politics in International Business 30:95-116, 1999.
17. Јукико Хасебе, Реформа на Граѓанската Правда: Пристап, Трошоци и Експедитивност – Јапоската Перспектива, Oxford University Press, 1999.
18. Стивен Тејман, Европскиот Нов Систем на Порота: Примерите на Шпанија и Русија, Law and Contemporary Problems 62:233-59, 1999.
19. Дакнан Де Вил, Справување со Рускиот Организиран Криминал, George Washington Journal of International Law and Economics, 1999.
20. Ерхард Бланкенбург, Граѓанска Правда: Пристап, Трошоци и Експедитивност – Холандија, Oxford University Press, 1999.
21. Џон Лојбсдорф, Митот на Реформата на Граѓанската Постапка, Oxford University Press, 1999.
22. Ричард Познер, Сознавањето Правни Рамки за Економски Развој, World Bank Research Observer (WBRO) 13(1), 1998.
23. Едгардо Бускаљиа и Томас Улен, Квантитативна Анализа на Ефикасноста на Судскиот Сектор во Латинска Америка, International Review of Law and Economics 17, 1997.
24. Џејмс Какалик, Праведен, Брз и Ефтин? Евалуација на Судското Менаџирање на Споровите под Законот за Реформа на Граѓанската Правда, Alabama Law Review 49: 17-49, 1997.
25. Винченцо Варано, Реформата на Граѓанската Постапка во Италија, American Journal of Comparative Law, 45: 657-74, 1997.
26. Херберт Крицер, Реконцепирање на Пречките на Правната Пракса, Judicature 81:100-03, 1997.
27. Марија Даколиас, Судскиот Сектор во Латинска Америка и Карибите: Елементи на Реформите, WBTP 319, 1996.
28. Едгардо Бускаљиа и Марија Даколиас, Судските Реформи во Латинско-Американските Судови: Искуството на Аргентина и Еквадор, WBTP 350, 1996.
29. Пенг Нг Хонг, Судската Реформа во Сингапур: Намалување на Судскиот Застој, World Bank Technical Paper (WBTP) 280, 1995.
30. Бенџамин Одоки, Намалувањето на Застојот во Адмистративната Правда: Случајот на Уганда, Criminal Law Forum 5:57-89, 1994.
31. Џон Гердт и други, Преиспитување на Темпото на Парничење во 39 Урбани Судови, NCSC, 1991. 
32. Клаус Рол, Делата од Мало Значење во Граѓанската Постапка на Сојузна Република Германија, Oxford University Press, 1990.
33. Стивен Велер, Американските Судови за Дела од Мало Значење, Oxford University Press, 1990.
34. Малком Фили, Судската Реформа на Суд: Зошто Едноставните Решенија Неуспеваат, Њу Јорк, Basic Books, 1983.
35. Давид Нојбауер и други, Регулирање на Темпото на Правдата: Осврт на ЛЕА Програмот за Намалување на Судскиот Застој, Вашингтон, U.S. Department of Justice, 1981.
36. Томас Чрч и други, Задоцнета Правда: Темпото на Парничење во Урбаните Судови, National Center for State Courts (NCSC), 1978. 
37. Ото Кан-Фројнд, За Употребите и Злоупотребите на Споредбеното Право, Modern Law Review, 37:1-27, 1974.